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委任司法初探
行政机关解决纠纷行为的性质一直以来在行政法学界存在争议。绝大多数学者认为该行为属于准行政行为,并把它纳入行政法学体系之中,作为行政行为的一种来研究。笔者认为这种观点在理论上含糊不清,在实践上十分有害。本文不揣浅陋,对委任司法问题作初步探讨,以期对行政机关解决纠纷问题的研究和机制的建立有所助益。
一、委任司法的性质
(一)从三权分立的演化谈起
在西方,18世纪资产阶级革命胜利后,三权分立学说被奉为治国之道,人们深信三权必须分立,政府只能充当“守夜人”,否则就会产生专断擅权。19世纪末20世纪初,随着科技进步、经济发展、社会变迁,特别是社会立法的大量增加,议会立法越来越不能满足社会需要,不得不授权行政机关制定行政管理法规,补充议会立法的不足。具体理由包括议会的时间不够、法律的技术性强、法律需要灵活性、紧急情况以及试验性立法的需要等。[①]与立法一样,司法权也面临同样的问题。社会立法的增加必然导致纠纷的增加,特别是立法调整内容的技术性日益增强,使传统的司法体系难以承受。于是,在解决新的社会矛盾中具有优势的行政司法制度便应运而生。
不难看出,无论是行政立法还是行政司法,虽然都是由行政机关来行使权力,但并未改变立法权和司法权的性质,所不同的只是这些权力在不同的机关转移而已。正如西方法学界多把行政立法称之为委任立法一样,行政机关的立法权是立法机关委托其行使的,立法权仍然属于立法机关。固然,委任立法理论从表面上看是为了维护三权分立在形式上的完整性,但是它仍然从实质上说明了行政立法并未改变立法权的性质,没有把立法权变成了行政权。同样的道理,司法权也不应当因为委托给行政机关行使而改变其司法权的性质。[②]
(二)委任司法的性质
其实,立法权、行政权由哪些机关行使并不重要,重要的是不管哪个机关行使立法权、行政权,都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的规律。笔者对行政法学界长期以来把行政机关行使立法权的行为、行政机关行使司法权的行为定性为行政行为或准行政行为是有不同看法的。
笔者认为,行政机关解决纠纷的行为不是行政行为,而是司法行为。首先,把行政机关解决纠纷的行为界定为准行政行为或准司法行为,固然比较全面,但不可避免地弱化了甚至掩盖了其司法性,强化了其行政性。这种观点不仅在理论上含糊不清、左右摆动,在实践上也是有害的。行政机关解决纠纷制度之所以在我国存在种种问题,理论上的模糊是造成这些问题的根本原因。其次,从行为的属性上看,司法的本质在于解决纠纷,包括民事纠纷、刑事纠纷、行政纠纷和宪法纠纷等。衡量一个行为是立法行为、行政行为还是司法行为,不是看这个行为是由谁行使的,而是看它是什么属性。难道行政机关没有民事行为吗?为什么不说它是行政行为呢?司法机关没有行政行为吗?为什么不说它是司法行为呢?再次,从西方国家行政机关解决纠纷制度的产生和发展来看,都未改变行政机关解决纠纷行为的司法性质,更没有不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此,人们甚至为弄清一个机构到底是法院还是行政机构而犯难[③].为什么呢?就是因为这个机构是解决纠纷的,而解决纠纷就需要这个机构有独立的地位,有职业化的人员,有适合解决纠纷的程序。如果这些问题没有解决,那么,行政机关来司法就必然会出现公正性危机。同样的道理,如果一个称之为法院的机构不具备这些条件,由它来司法,也和行政机关一样会出现同样的问题。当然,行政机关解决纠纷的行为之所以是司法行为,还在于社会需要一个不同于传统意义的法院,而不是需要一个行政机关。因为行政机关承担部分司法职能,除程序简便、时间迅速、费用低廉和具有灵活性外,更主要的是由于近现代许多社会立法中所发生的争端需要专门知识才能处理。而解决这些争端既需要法律头脑,也需要理解立法政策和具备行政经验,普通法院法官往往不能胜任。于是一个新型的行政机关解决纠纷的司法制度便应运而生了。行政裁判所、行政法官等逐步取得独立地位就恰好说明了这一点。
二、委任司法的理由
行政机关行使司法权主要基于两个考虑:一个是实质上的考虑,一个是行政上的需要。
(一)行政机关行使司法权的理论依据
按照美国宪法第3条规定,合众国的司法权属于最高法院和随时制定法律设立的下级法院。如果对这条规定作严格解释,国会不能制定法律把司法权授予行政机关,否则就违背分权原则。实际上,联邦法院很少否认授予行政机关司法权力的法律。从上个世纪初以来,联邦法院几乎完全没有否认委任司法权力的法律,尽管各州法院的态度有所差异。1904年,最高法院在一个判决中,明白肯定国会可以授权行政机关裁决涉及外国人的案件。[④]1914年的联邦贸易法设立联邦贸易委员会,裁决商业中不公平的竞争方法的案件。联邦贸易委员会作出的裁决,性质上和联邦法院