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《公共政策学--政策分析的理论、方法和技术》陈振明
公共政策学:一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程,探求公共政策的实质、原因和结果的学科,其目的是提供政策相关知识,改善公共决策系统,提高公共政策质量。
第一章绪论
第一节公共政策、政策系统和政策过程
1、公共政策★★★
公共政策:国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
2、政策系统★★★★
(1)政策系统:由政策主体、政策客体及其政策环境相互作用而构成的社会政治系统。
①政策主体:指直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。一般包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众传媒和公民。
②政策客体:指政策所发生作用的对象,包括政策所处理的社会问题(事)和政策所发生作用的社会成员(人)。
③政策环境:指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。包括自然环境和社会环境,社会环境涵盖了社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境。
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(2)政策系统的划分:
①信息子系统:由掌握信息技术的专门人才所组成,从事信息的收集、整理、储存和传递等活动,为公共决策提供信息资料。
②咨询子系统:由思想库以及各种专家、学者所组成,为公共决策提供方案或其他咨询服务。
③决断子系统:由拥有决策权力的高层领导者所组成,领导公共决策活动的全过程。
④执行子系统:由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成,将政策方案转换成政策效果。
⑤监控子系统:体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统,相对独立于其他子系统之外。
(3)我国公共政策系统运行的优化
①公共决策的科学化:决策科学化是现代公共决策的主导,指决策者及其参与者充分利用现代化科学技术、知识及方法,特别是公共决策的理论和方法来进行决策,并采用科学合理的基础程序进行决策。建立完善的基础系统,提高决策参与人员的素质,按照科学的决策原则进行决策。
②公共决策的民主化:决策民主化是现代公共决策的基础,指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程,在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求,在决策系统及其运行中,形成民主的体制、程序及氛围。
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③公共决策的法制化:决策法制化是现代公共决策的保证,指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程,特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利,并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人名群众的监督。
3、政策过程★★★★
(1)政策过程:本质上是一种政治过程,是政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用,使得政策系统呈现一个动态的运行过程。
(2)政策过程的阶段途径:认为政策系统的运行表现为各个阶段或者环节,或者说是由一系列的功能活动所组成的过程。将政策过程分为若干阶段加以分别研究,并在每一阶段讨论影响政策过程的各种基本因素。
阶段途径的成就:
①简化了复杂的政策过程,将复杂的政策过程还原成若干阶段分别研究;
②带来众多关于政策过程各阶段研究的成果,加深人们对政策过程的认识,丰富了政策科学理论;
③为了解现实政策运行提供概念框架,应用于实践中。
阶段途径的局限:
①将复杂的政策过程还原成若干阶段分别研究,用线性观点看待各阶段关系,被看做一种时间上的前后相续过程;
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②没有深入探究政策过程中的因果关系,对政策过程解释不充分也难以进行预言;
③对政策实践了解片面、应用有限。
第二节公共政策学的范式
1、公共政策学的兴起★★★
(1)政策科学研究的新变化和新趋势:
①政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策科学范式的挑战。
②公共政策研究的经济学途径地位越来越突出。
③政策科学学科在不断分化,形成新理论。
④政策研究视野进一步拓宽。
(2)公共政策学兴起的背景(三大基本原因):
①人类在当代所面临的社会问题越来越复杂以及人们对政府解决问题能力和表现的不满。
②当代自然科学和社会科学已经发展出一些可以改善政策系统和提高政策质量的理论和方法,越来越多的社会科学日益把注意力转向与公共政策相关问题的研究。
③思想库的成熟及其在公共决策中的地位和作用的日益突出。
2、公共政策学的“范式”特征★★★★
①公共政策学是一个跨学科的、应用性的研究领域。
②公共政策分析既是方法论,又是艺术。
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③公共政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。
④公共政策分析不仅是描述的,而且是规范的。
3、公共政策学的研究途径★★★★
(1)政治学研究途径:
①系统理论:从系统论的角度来研究公共政策问题,将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。
②过程理论:将政策看作一种政治行为或政治行动,通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究。
③团体理论:将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。
④精英理论:认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益,而不是群众的要求,政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。
⑤制度理论:将政策看作政府机构或体制的产出。
(2)经济学研究途径:
①福利经济学:认为应该通过市场机制,依靠个人做出大部分的社会决策,但是强调在市场失灵的情况下,必须依靠政府来弥补市场机制的不足。
②公共选择理论:将经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。假定:政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
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③新制度主义:强调制度在政治生活中的决定性作用。
(3)马克思主义观点:马克思主义为公共政策研究提供了一整套系统的理论和方法论,公共政策分析的马克思主义途径典型的体现在阶级分析上。
第三节公共政策学的意义
1、政策分析的职业化★★★
(1)政策分析职业化:指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活动。
政策分析职业化的基本因素:
①必须有专门的教育培训机构或项目。
②在工作描述中,必须有某种表示这种职业的工作。
③必须有从事这一职业的人自己的组织或专业行会。
④必须有一个明确的或被认可的职业伦理规范。
(2)我国政策分析职业化表现:
①有大量从事实际政策分析职业的人员。
②政策分析教育已开始步入正轨。
③全国性的政策分析或政策科学的研究组织已出现。
④已出现专门的政策研究专刊,政策分析文章逐步增多,学术活动日益活跃,学术研究和应用开发取得显著成果。
2、研究公共政策学的现实意义★★★
①提高我国决策科学化民主化的迫切需要。
②促进我国社会主义市场经济发展的迫切需要。
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③深化我国政治体制及行政体制改革,加强我国政治文明建设的迫切需要。
第二章政策分析的基本框架
第一节政策分析的不同模式、理论和方法论
1、政策分析的基本模式★★★★★
(1)全面理性模式:指决策者能够依据完整而综合全面的资料作出合理性的决策。
全面理性模式的要点:
①决策者面对一个既定的问题;
②理性人首先应该清楚自己的目标、价值或要点然后予以排列优先顺序;
③能够列出所有达成其目标的备选方案;
④调查每个备选方案所有可能的结果;
⑤比较每个备选方案的可能结果;
⑥选择最能达成目标的备选方案。
全面理性模式的局限性:
①在决策制定中,决策者往往不是面对一个既定的问题,而是需要根据一些现象的表征去探查问题的所在,这往往是一件相当困难的是事情。
②在决策制定中,目标、价值的排列往往因目标不清晰及价值冲突,使得决策者犹豫不决。
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③要列出所有达成目标指备选方案及每个方案的所有可能后果,在人类能力有所限制、环境不确定影响及时间成本限制的情况下也难以做到。
(2)有限理性模式:决策者在决策过程中对备选方案的选择,所追求的不是最优方案,而是次优或令人满意的方案。
(3)渐进模式:政策制定所根据的是过去的经验,经过渐进变迁的过程,从而获得共同一致的政策。它以现行的政策作为基本方案,在与其他新方案相互比较后,制定出对现行政策的修改、增加的新政策。
渐进模式的基本内容:
①目的或目标的选择,对为实现目标所采取的行动进行经验分析,两者是相互交织,密不可分的关系。
②决策者只考虑解决问题的种种可供选择方案的一部分,这些方案与现行政策只有量上或程度上的差异。
③对每一可供选择方案来说,决策者只能对其可能产生某些“重要后果”进行评价。
④决策者所面临的问题经常被重新鉴定,渐进主义允许对目的—手段和手段—目的进行无限的调整,从而使解决问题的“正确方法”并不是唯一的。
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⑤考察一个决策的优略,并不要求各种各样的分析者一致认为决策是否达成既成目标的最有效手段,而是看他们是否直截了当同意决策。
⑥渐进的决策形成,从本质上来说是补救性的,更多的是为了改革当今的具体的社会弊病,而不是为了未来的社会目标。
渐进模式的优点:比较符合政策分析的实际,承认政策制定者缺少时间、信息和其他资源;通过渐进方式作出的是有限的、注重实效并易于接受的决策或政策。
渐进模式的弊端:倾向于保守主义,安于现状和忽视社会变革尤其是革命;注重目前短期目标,忽视长远目标;不适应于政治性和战略性决策。
(4)混合扫描模式:渐进主义与理性主义相结合的产物,决策者能用来实施他们决策的力量越大,进行越多的扫描是现实的;而扫描的范围越广,决策也就越有意义。
(5)最优化模式:是在批评全面理性模式和渐进模式并吸收这两种因素的基础上提出的,认为全面理性模式的要求过于理想化,在现实世界中难以达到,而渐进主义模式虽然更贴近实际,更适应于人类的本性和理性上更加成熟,但也有着很大的局限性。
第二节政策分析的构成因素
1、政策分析的基本任务及程序★★★
①帮助决策者确定政策目标;
②找出达成目标的各种可能的办法;
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③分析每个备选方案的各种可能的结果;
④依一定的标准排列各种备选方案的顺序。
2、政策分析的构成因素★★★★
①问题:政策分析者所要分析、研究或处理的对象。
②目标:决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。
③备选方案:决策者用来达成目标的选择或手段。
④效果:备选方案作为取得目标的手段产生的一系列与备选方案相联系的结果。
⑤标准:用来衡量各种备选方案达成目标的程度。
⑥模型:一系列关于世界及其过程的概括或假定,一个关于实在的简化了的图像。
⑦政治可行性:指在符合解决问题的限度内。
第三节政策分析的程序
1、政策分析过程的基本步骤★★★★★
①问题界定:政策分析的起点,消除不相关的信息资料,抓住焦点或关键因素,明确界定问题。
②标准设立:为了比较、测量和选择备选方案,必须设立相关的评估标准。
③方案搜寻:尽可能考虑备选方案的广泛范围。决策者自身是一个重要的资源,政策过程其他参与者的思想也很重要,还可以借鉴别的地方解决类似问题的办法。