“应急失灵” 与防灾减灾.pdf

“应急失灵”与防灾减灾童星 1 陶鹏 2 ( 1. 南京大学政府管理学院,江苏南京, 210093 ; 2. 美国特拉华大学灾害研究中心,美国特拉华州) ?自 2003 年“SARS”事件之后,以“一案三制”为基础的应急管理体系逐步建立,使得我国应急管理有了量的扩展和质的提升,对于自然灾害的管理也被纳入应急管理的体系。以应急管理的方式来治理自然灾害,其长处是加强了统一领导和综合协调,信息的报送和沟通渠道更加顺畅,灾害发生后的救援和处置也更为有力。但这种管理策略过于强调“应急响应”却忽视了风险管理,反映在灾害管理领域,便是防灾减灾工作的削弱,以及对于一种特殊灾害——旱灾的治理失灵。提纲?一、自然灾害管理中的“应急失灵”及其产生原因?二、以矫正“应急失灵”为推进应急管理体系升级的切入口?三、借鉴国外经验,推进防灾减灾一、自然灾害管理中的“应急失灵”及其产生原因?相比其他自然灾害(地震、台风、洪水、泥石流等),旱灾具有自身的特殊性,主要体现在:其一,旱灾持续时间长。其二,旱灾的生成缓慢且其影响不易察觉。其三,旱灾造成影响的非结构性与空间广泛性。地震、洪水、泥石流等常常是某一局部地区遭受灭顶之灾,各类人员都难以幸免,而旱灾影响的地区一般较为广泛,生活在灾区的强势人群往往远走高飞,免遭伤害,而无处可去、只能坐等受灾的都是底层社会的人群,特别是农民。因而旱灾是典型的弱势群体之灾。其四,定义旱灾的复杂性。 1 )旱灾治理中的应急失灵?旱灾是一种特殊的灾害形式,其生成缓慢且影响不易察觉的特性决定着对于它的管理是复杂的。以应对“突发”事件的手段来面对地震、泥石流、台风等这些短时间内爆发的灾害会凸显这种应急手段的优越性, 而以应急手段面对旱灾就未免出现“失灵”。 2 )防灾减灾中的应急失灵?这种“应急失灵”现象不仅存在于旱灾应对中,而且广泛存在于防灾减灾领域。综合减灾是由联合国发起的。 2009 年,联合国秘书长潘基文指出: “尽管我们无法阻止自然现象如地震和热带风暴的发生,但我们可以尽量限制它们所造成的负面影响。先发制人的减灾措施正是其关键。灾害事件发生后的反应机制无论多么有效,都永远是不够的。”前任联合国秘书长安南也曾说: “灾前预防比灾后救援更经济、也更人道”。其实, 新中国成立后即确立了“防救结合,以防为主”的防灾救灾原则,但自 2003 年“SARS”事件以来,大家都强调“救”、忽视“防”;各级“应急管理培训中心”培养出的干部,往往只会“救”、不会“防”。灾害管理中“应急失灵”的原因? 1 、对于风险概念的认识不充分,认为管理风险是“不可能的”? 2 、风险的社会建构可能形成风险扭曲,进而造成政策失灵? 3 、自然灾害风险管理中的基层部门能力缺乏与政府间关系协调困境? 4 、减灾政策难以执行的地方政治意愿与经济因素 1 、对于风险概念的认识不充分,认为管理风险是“不可能的”?起初人类把灾难看成是“上帝的行动”、超自然的力量,所以认为灾害是不可管理的。在学术研究上,对“风险”一词的理解是多学科的,对灾害风险主要是从科技(地理学、工程学等)角度来理解,这种理解基于灾害的风险量化;尽管社会学对风险的阐释力很强,但如果没有与政治学、行政学的结合以形成“政治- 社会”交叉视角,就很难有风险管理的政策产出。?通过引入社会脆弱性( social vulnerability )的概念,风险的内涵就更具有管理的意义和可能。脆弱性一般意义上是指容易受到损伤,灾害中的社会脆弱性是指个人、群体的特征以及它们所在的社会系统影响其抵御灾害风险、应对灾害以及灾后恢复的能力。这种将微观与宏观视角相结合,将自上而下的影响力与个体或群体本身的资源可得性相结合,充分考虑社会背景(社会、经济、政治、文化) 因素的定义是具有解释力和实践意义的,它使风险的可管理性增强。依据这种范式,风险是危险源( hazards )与社会脆弱性相互作用后的危险暴露程度表征, 用公式表示为:风险( risk ) = 危险源( hazards )×社会脆弱性( social vulnerability 危险源社会脆弱性风险触发事件危机风险管理(触发事件)危机管理